5 вересня Верховна Рада України прийняла новий Закон «Про освіту». 25 вересня Закон був підписаний Президентом і 28 вересня набув чинності. Тим не менше не припиняються обговорення окремих норм.
Ще більш важливими є питання практичної реалізації нового закону. Про особливості та ризики його імплементації розмірковує головний експерт групи «Освіта» Реанімаційного пакету реформ Володимир Бахрушин.
Найбільш дискусійною, у тому числі й на міжнародному рівні, останнім часом стала стаття про мову освіти. Відповідно до неї, мовою освіти в закладах освіти є державна мова. Разом з тим:
- особам, які належать до національних меншин України, гарантується право на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної та початкової освіти, поряд із державною мовою, мовою відповідної національної меншини;
- особам, які належать до корінних народів України, гарантується право на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної і загальної середньої освіти, поряд із державною мовою, мовою відповідного корінного народу;
- особам, які належать до корінних народів, національних меншин України, гарантується право на вивчення мови відповідних корінного народу чи національної меншини в комунальних закладах загальної середньої освіти або через національні культурні товариства;
- у закладах освіти відповідно до освітньої програми можуть викладатися одна або декілька дисциплін двома чи більше мовами – державною мовою, англійською мовою, іншими офіційними мовами Європейського Союзу;
- за бажанням здобувачів професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти заклади освіти створюють можливості для вивчення ними мови корінного народу, національної меншини України як окремої дисципліни.
Закон також передбачає визначення спеціальними законами особливостей використання мов в окремих видах та на окремих рівнях освіти.
Головною метою мовної статті був захист державної мови і прав громадян, які без належного знання державної мови фактично обмежуються у правах на здобуття вищої освіти і працевлаштування. Зокрема, вступ до вищих навчальних закладів передбачає складання тесту ЗНО з української мови та літератури. Більшість професій потребує здатності вільно письмово та усно спілкуватися державною мовою з професійних питань. Наведу лише один приклад для ілюстрації цієї проблеми. За даними УЦОЯО, в Герцаївському районі Чернівецької області в 2016 р. не подолали поріг «склав – не склав» 49,85%, а в 2017 р. – 58,76% випускників. В окремих закладах Закарпатської області частка випускників, що не подолали цей поріг у 2016 та 2017 р., перевищує 90%.
Враховуючи важкий пошук консенсусу чи компромісу стосовно формулювань статті про мови, окремі її норми викликають незадоволення тих чи інших стейкхолдерів. Наприклад, можна говорити про імовірність виникнення проблем для створення окремих програм вищої освіти зі східних мов і літератур (китайська, японська, арабська, хінді, …), а також програм з міжнародної економіки і міжнародних відносин, де окремі дисципліни варто було б викладати цими мовами. Не зовсім вписується в рамки статті 7 викладання латині та інших давніх мов. Тому варто було б уточнити відповідні норми у спеціальних законах, зокрема, в законі про вищу освіту.
Разом з тим, тиск на Україну проти нового закону, здається, зумовлений не стільки мовними нормами, які скоріше, є приводом, а несприйняттям багатьох його інших норм. Не випадково, говорячи про незадоволення мовною статтею, багато критиків вимагають скасувати закон у цілому. Дані УЦОЯО переконливо свідчать, що в багатьох закладах, розташованих в районах, де значну частку населення складають представники національних меншин, є проблеми не тільки з вивченням української мови, але і взагалі зі здобуттям дітьми загальної середньої освіти.
Так, серед мешканців іде згаданого Герцаївського району Чернівецької області за даними перепису 2001 р. переважають представники румунської національної меншості (91,5%). У 2017 р. за результатами ЗНО не подолали поріг «склав – не склав»: з української мови і літератури – 58,76% з 274 учасників, історії України – 62,96% з 243 осіб, математики – 27,78% з 36 осіб, біології – 53,57% з 84 осіб, географії – 54,76% зі 126 осіб, французької мови – 55,0% з 40 осіб. Тести з інших предметів випускники/абітурієнти з цього району не обирали чи майже не обирали. Результати, що перевищують 180 балів, мають 2 особи з біології та одна з географії. Це менш, ніж 0,4% від загальної кількості результатів. Таким чином, проблема не в мові освіти, а у відсутності освіти. У багатьох подібних закладах нормальний освітній процес або не відбувається, або відбувається за відсутності значної частини учнів, для яких батьки знаходять важливіші справи, ніж навчання. Бо знають, що документ про освіту дитина отримає незалежно від наявності чи відсутності якихось результатів навчання.
Ще однією проблемою, що викликала багато дискусій, є фінансування освіти. Навіть підготовлений до другого читання варіант законопроекту викликав суттєві заперечення Міністерства фінансів. Насамперед з питання встановлення посадового окладу педагогічного працівника найнижчої кваліфікаційної категорії в розмірі чотирьох прожиткових мінімумів, що становить сьогодні 6400 грн. При голосуванні було повернуто прийняту у першому читанні норму про встановлення цього окладу на рівні трьох мінімальних заробітних плат. Це вже 9600 грн. (на момент прийняття закону у першому читанні ця величина була вдвічі меншою), і відповідно, суттєве збільшення витрат державного бюджету тільки на фонд заробітної плати. Але під час підсумкового голосування було додано ще декілька норм, які збільшують бюджетні витрати на реалізацію закону. З огляду на важливість реформування освіти, розуміння необхідності інвестування в освіту для заохочення молоді до праці в цій сфері, перенавчання багатьох вже працюючих вчителів, створення сучасної матеріальної бази і системи забезпечення якості освіти Президент і Уряд погодилися на таке збільшення витрат. Але із застереженням, що це призведе до необхідності «пролонгації» реформи. Тобто до збільшення часу, потрібного для імплементації нового закону.
Втім, і зволікати немає часу. Якщо порівняти дані щодо ВВП України і наших найближчих східноєвропейських сусідів у 2016 р. та на межі 1980-1990-х р., то можна переконатися, що через не проведення протягом останніх десятиріч потрібних реформ, у тому числі й реформ у сфері освіти, Україна сьогодні втрачає щонайменше 300 – 400 млрд. дол. США на рік. На цьому тлі думка окремих економістів, що Україна не може дозволити себе витратити 3 млрд. дол. США на освітню реформу, здаються малообґрунтованими. Україна не може побудувати сучасну високотехнологічну економіку без якісної освіти. І не може побудувати якісну систему освіти без належного фінансування. Мінімальний рівень потрібного фінансування можна оцінити за показниками інших європейських країн. Нижче на діаграмах наведено бюджетні витрати на одного здобувача різних рівнів освіти в окремих європейських країнах. Як видно з цих даних, Україна істотно відстає не тільки від високорозвинених економік, але і від тих країн, що на межі 1980-1990-х р. мали такі саме або нижчі за Україну показники економічного розвитку.
Досвід попередніх десятиріч переконливо свідчить про неефективність існуючої системи управління освітою. У багатьох відношеннях вона успадкувала радянську жорстко централізовану модель управління, несумісну зі змінами, що відбулися у суспільстві за ці роки. Наслідком цього стали неефективне використання бюджетних коштів, корупція, погіршення якості освіти, імітація тощо.
Новий закон про освіту запроваджує суттєво іншу модель управління. До її основи покладено заклади освіти, що мають високий рівень академічної, фінансової, організаційної та кадрової автономії. Очевидно, що перехід від одної моделі до іншої не може відбутися одномоментно. Він потребує зміни мислення і поведінки багатьох людей – і педагогічних працівників, і батьків, і здобувачів освіти, і управлінців. Складність цих процесів добре ілюструє ситуація у вищій освіті, де значну автономію заклади отримали ще у 2014 р. Але й досі намагаються відтермінувати потрібні зміни, що вимагають певних зусиль, або перекласти на органи управління прийняття рішень з багатьох суто внутрішніх питань. Особливо у випадках, коли розуміють непопулярність необхідних рішень.
Деякі важливі зміни стосовно управління закладами освіти:
1. За попереднім законом (стаття 12.2): «Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти: … здійснює керівництво державними навчальними закладами». При цьому в контексті цієї статті до державних зараховували також і комунальні заклади освіти.
За новим законом МОН НЕ МАЄ жодних повноважень з управління комунальними закладами всіх рівнів освіти. Повноваження з управління державними закладами він має лише за умови, що йому делеговано Кабінетом Міністрів повноваження їх засновника. Переважно це стосується державних закладів вищої освіти.
2. За попереднім законом (стаття 14.2): «2. Місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на:
- управління навчальними закладами, що є комунальною власністю;
- організацію навчально-методичного забезпечення навчальних закладів, вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовку та атестацію у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти;
- координацію дій педагогічних, виробничих колективів, сім’ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей;
- визначення потреб, розроблення пропозицій щодо державного контракту і формування регіонального замовлення на педагогічні кадри, укладання договорів на їх підготовку;
- контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти, атестацію навчальних закладів, що є комунальною власністю».
Новий закон взагалі не передбачає обов’язкового існування місцевих органів управління освітою. Певні повноваження з управління закладами мають лише відповідні ради. При цьому не як органи місцевого самоврядування, а як засновники окремих закладів. Відповідно до статті 25.2 нового закону, «засновник закладу освіти або уповноважена ним особа:
- затверджує установчі документи закладу освіти, їх нову редакцію та зміни до них;
- укладає строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти, обраним (призначеним) у порядку, встановленому законодавством та установчими документами закладу освіти;
- розриває строковий трудовий договір (контракт) з керівником закладу освіти з підстав та у порядку, визначених законодавством та установчими документами закладу освіти;
- затверджує кошторис та приймає фінансовий звіт закладу освіти у випадках та порядку, визначених законодавством;
- здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу освіти;
- здійснює контроль за дотриманням установчих документів закладу освіти;
- забезпечує створення у закладі освіти інклюзивного освітнього середовища, універсального дизайну та розумного пристосування;
- здійснює контроль за недопущенням привілеїв чи обмежень (дискримінації) за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, сімейного та майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками;
- реалізує інші права, передбачені законодавством та установчими документами закладу освіти».
Таким чином, засновник не має переважної більшості тих повноважень з управління закладами освіти, які мали органи місцевого самоврядування та місцеві органи управління освітою. Відповідно, він нікому не може делегувати ті повноваження, яких він сам не має.
Іноді в цьому контексті звертають увагу на те, що частини 3 та 4 статті 25 згадують уповноважену засновником особу, що може виконувати її функції. Припускають, що це прихована назва старих органів управління освітою. Насправді це не так. У цих нормах під уповноваженими особами слід розуміти МОН та інші міністерства, які мають у сфері управління заклади освіти, і які, відповідно до статей 64, 65, «за дорученням і в межах, встановлених Кабінетом Міністрів України, здійснюють повноваження засновника щодо державних закладів освіти, що перебувають у їхньому підпорядкуванні». Що ж до делегування повноважень іншим органам, то частина 4 статті 25 говорить про можливість делегування окремих його повноважень органу управління закладу освіти та/або наглядовій (піклувальній) раді закладу освіти.
3. За попередньою редакцією закону України «Про загальну середню освіту» зміст освіти визначався Базовим навчальним планом. Згідно із статтею 15, цей документ визначає структуру та зміст загальної середньої освіти через інваріантну і варіативну складові, які встановлюють погодинне та змістове співвідношення між освітніми галузями (циклами навчальних предметів), гранично допустиме навчальне навантаження учнів та загальнорічну кількість навчальних годин. Базовий навчальний план для загальноосвітніх навчальних закладів незалежно від підпорядкування, типів і форм власності затверджується Кабінетом Міністрів України. На його основі МОН затверджує типові навчальні плани для загальноосвітніх навчальних закладів незалежно від підпорядкування, типів і форм власності. У типових навчальних планах визначаються навчальні предмети та курси інваріантної та варіативної складових змісту загальної середньої освіти. Типові навчальні плани встановлюють сумарне гранично допустиме навчальне навантаження учнів. Таким чином, заклади середньої освіти мали мінімальні можливості впливати на зміст освіти.
Після прийняття нового закону змінені і відповідні норми закону про загальну середню освіту. Згідно з ними, головним нормативним документом стосовно змісту освіти стає Державний стандарт загальної середньої освіти, який затверджується затверджуються Кабінетом Міністрів України і визначає (стаття 32):
- «вимоги до обов’язкових результатів навчання та компетентностей здобувача загальної середньої освіти відповідного рівня;
- загальний обсяг навчального навантаження здобувачів освіти на відповідному рівні загальної середньої освіти;
- форми державної атестації здобувачів освіти».
На основі Державного стандарту заклад освіти розробляє власну освітню програму, яка, відповідно до статті 15 має містити:
- «загальний обсяг навчального навантаження та очікувані результати навчання здобувачів освіти;
- вимоги до осіб, які можуть розпочати навчання за програмою;
- перелік, зміст, тривалість і взаємозв’язок освітніх галузей та/або предметів, дисциплін тощо, логічну послідовність їх вивчення;
- форми організації освітнього процесу;
- опис та інструменти системи внутрішнього забезпечення якості освіти;
- інші освітні компоненти (за рішенням закладу загальної середньої освіти)».
Заклад освіти може брати за основу типові освітні програми, які затверджує МОН, або незалежно від них розробляти власні програми, які мають забезпечити досягнення передбачених Державним стандартом результатів навчання. При цьому типові програми втрачають статус нормативного документа. Втім, можна припустити, що значна частина закладів середньої освіти буде орієнтуватися на них при розробці власних програм. Це зменшує ризики, позбавляє заклади від необхідності затверджувати програми в Центральному органі забезпечення якості освіти. Крім того, можна припустити, що саме під типові програми будуть розроблятися найбільш масові підручники, оскільки це є запорукою їх прийнятної для видавців собівартості.
Загалом, передбачені новим законом зміни систему управління надають закладам освіти право самостійно:
- формувати освітні програми;
- планувати власну діяльність;
- формувати стратегію розвитку закладу;
- утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати структурні підрозділи;
- примати на роботу та звільняти працівників (крім керівника закладу);
- здійснювати бухгалтерський облік;
- визначати штатний розпис відповідно до типових нормативів тощо.
Слід зазначити, що прийняття нового закону про освіту, внесення змін до закону про загальну середню освіту, інших спеціальних законів не вирішує всіх проблем освітнього законодавства. Попереду залишається багато роботи. Зокрема, це розробка нового закону про загальну середню освіту, який би не тільки враховував першочергові норми закону про освіту в межах концептуально застарілої рамки, але змінював би і саму рамку. Потрібні зміни до Бюджетного, Податкового та Митного кодексів України, узгодження з новим Трудовим кодексом. Для повноцінної імплементації нового закону необхідно також розробити велику кількість нормативних документів Кабінету Міністрів, МОН, закладів освіти та ін. Є багато проблем, варіанти вирішення яких залишаються предметом дискусій між освітянами, науковцями, управлінцями. Підбиваючи підсумки, можна зазначити, що ухвалення нового закону про освіту – це важливий крок. Але це лише один з перших кроків на шляху реформи, що має змінити тренд з деградації на розвиток української освіти.
Володимир Бахрушин, головний експерт групи «Освіта» Реанімаційного пакету реформ.
