Вже другий рік поспіль Уряд демонструє нову якість бюджетного процесу. Проект Держбюджету на 2018 рік та пакет законодавчих змін до нього подані в Парламент вчасно. З 15 вересня цього року розпочалася широка та відкрита дискусія навколо його основних параметрів.
Блок місцевого самоврядування не є винятком, адже децентралізація задекларована як один із пріоритетів. Системний аналіз запропонованих змін дає можливість виокремити низку значних ризиків для місцевого самоврядування.
По-перше, в державному бюджеті на наступний рік у частині міжбюджетних відносин із складу субвенції на оплату житлово-комунальних послуг виключено оплату пільг та залишено фінансування з державного бюджету тільки субсидій. Тобто на рівень місцевих бюджетів передається оплата пільг населенню за житлово-комунальні послуги, що порушує принцип субсидіарності, може значно розбалансувати місцеві бюджети в наступному році, і в кінцевому результаті призвести до невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо надання громадянам України соціальних пільг, компенсацій і гарантій, які встановлені законами України.
Органи місцевого самоврядування вимушені будуть за власний рахунок фінансувати пільгові категорії громадян, перелік яких визначений державою, та відволікати власні кошти, що могли б бути спрямовані на розвиток власної інфраструктури. Це додатково обтяжить місцеві бюджети на 7 млрд. гривень. Але найголовніше, не всі муніципалітети зможуть за рахунок своїх грошей профінансувати перекладені на них пільги.
Крім передачі на рівень місцевих бюджетів фінансування оплати пільг населенню за житлово-комунальні послуги в змінах до Бюджетного кодексу (п.45 прикінцевих положень законопроекту №7116) пропонується здійснити погашення заборгованості з таких послуг, що утворилася за минулі роки за рахунок коштів місцевих бюджетів. Це призведе до значного погіршення стану виплати пільг за вказані послуги, зростання заборгованості за значного зниження рівня фінансової спроможності місцевих бюджетів. Станом на 01.09.2017 заборгованість складає 8 млрд. грн., а з початком опалювального сезону така заборгованість зросте в рази.
Таке щорічне вилучення з державних програм щодо соціального захисту населення та перенесення пільг на місцевий рівень без компенсаційних ресурсів (зміни до статей 91, 102 Бюджетного кодексу) є звуженням конституційних гарантій.
По-друге, враховуючи значні щорічні навантаження на місцеві бюджети, Мінфін передбачив додаткову дотацію у обсязі 16,5 млрд. грн. на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я, але без рівного та справедливого підходу до її розподілу. Так, у розрахунок включено тільки обласні бюджети, з подальшим перерозподілом коштів обласними державними адміністраціями. Це порушує децентралізаційні принципи (громади для того й об’єднувалися, щоб мати прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом) та закладає корупційні ризики (ОДА визначатимуть розподіл коштів самостійно).
Це ставить об’єднані територіальні громади та міста обласного значення (органи місцевого самоврядування базового рівня) в значну залежність від обласної влади. Таке рішення щодо централізації ресурсів щодо соціально важливих сфер може призвести до гальмування процесу об’єднання громад та означатиме «відкат назад» децентралізаційної реформи. Крім того, це започатковує негативні тенденції перенесення повноважень на вищий рівень.
По-третє, коштів, передбачених місцевим бюджетам за рахунок освітньої та медичної субвенцій, суттєво не достатньо для повного забезпечення повноважень, делегованих державою.
Так, обсяг освітньої субвенції складає 61,2 млрд. грн (ріст 16,5%), у той час коли Кабінет Міністрів України заклав збільшення заробітних плат педагогічних працівників на 25%. Отже, недофінансування освітньої субвенції може скласти 4,5 млрд. грн. В Мінфіні пояснюють це застосуванням нової формули, розробленої МОНом. Тому для врегулювання цієї проблеми терміново необхідно здійснити повторне моделювання із застосуванням нових формульних підходів. Оскільки і Мінфін, і МОН, і більшість муніципалітетів погоджуються в необхідності запровадження нової формули. Але муніципалітети наполягають на удосконаленні підходів до її використання – закладення об’єктивних вихідних даних в неї.
В свою чергу, обсяг медичної субвенції на 7 млрд. грн менше рівня минулого року, що зумовлено медичною реформою і запланованим фінансуванням первинної медичної допомоги національним оператором виключно медичним установам за надані послуги.
Слід зазначити, що запровадження нового підходу до фінансового забезпечення первинної медичної допомоги з 1 січня 2018 року передбачено законопроектами за реєстр. №№6327 та 6604, які ще не прийняті Парламентом. Враховуючи зазначене, запропоновані зміни щодо фінансування первинної медичної допомоги є передчасними, що може призвести до недофінансування в 2018 році комунальних закладів охорони здоров’я, які надають первинну медичну допомогу.
Разом із цим, у разі схвалення парламентом першого етапу медичної реформи виділених коштів на вторинну і третинну медичну допомогу катастрофічно не вистачатиме. Вже зараз обсяг недофінансування медичної галузі з державного бюджету складає більше 30%. Заборгованість із виплати заробітної плати за даними МОЗу – 2,8 млрд. грн.
Отже, органи місцевого самоврядування можуть знову опинитись в ситуації необхідності дофінансування за рахунок власних коштів зарплат вчителів, медиків та утримання зазначених галузей у відносно належному стані.
По-четверте, не передбачене врегулювання питання середньострокових позик. Мінфін намагається врегулювати дану проблему шляхом прийняття відповідної постанови, що є неправомірним, оскільки відповідно до норм Бюджетного кодексу (п. 21 Прикінцевих та перехідних положень) дане питання повинно бути врегульовано законодавчо. Тому доцільним є передбачення списання такої заборгованості за рахунок вільного залишку коштів державного бюджету на 01.01.2018, оскільки борг в обсязі майже 9 млрд. грн. виник саме через прорахунки в бюджетному плануванні Мінфіном в 2009-2014 роках.
По-п’яте, не передбачено субвенцію на пільгове перевезення окремих категорій громадян. Нагадаємо, що останнім часом катастрофічно зростає заборгованість перед перевізниками та надавачами послуг. Так, Укрзалізниця заявила про скасування окремих зупинок, а Укртелеком направив численні звернення в судові інстанції та пригрозив припинення надання послуг. Додаткове навантаження на місцеві бюджети складе 2,5 млрд. грн. Слід зазначити, що право на пільговий проїзд та зв’язок закріплено державою, а не органами місцевого самоврядування.
Гарантовані державою пільги фактично надаватимуться, виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету, що порушує основні принципи Бюджетного кодексу щодо справедливого і неупередженого розподілу.
По-шосте і найголовніше, бюджетним пакетом пропонується змінити існуючий мотиваційний механізм горизонтального вирівнювання шляхом збільшення з 50 до 80 відсотків обсягу вилучення коштів із місцевих бюджетів до державного бюджету (т.зв. реверсна дотація). Це призведе до необґрунтованого зменшення фінансового ресурсу місцевих бюджетів, які мають рівень надходжень податку на доходи з фізичних осіб на одного мешканця вище 1,1.
Саме в цій пропозиції закладений найбільший ризик для подальшого просування децентралізаційної реформи. Всі вищенаведені до цього новації пояснюються міністерствами як необхідність закріплення солідарної відповідальності місцевого самоврядування в умовах браку ресурсів у центральної влади. При наявності політичної волі, негативні наслідки від їх запровадження можна перекрити монетизацією пільг, реформуванням системи соціальних стандартів, запровадженням нових формульних підходів фінансування медицини та освіти.
Зміна ж механізму горизонтального вирівнювання позбавляє громади мотивації до нарощування фінансових ресурсів – чим більше ти заробляєш, тим більше в тебе заберуть. В той же час, стимулює утриманські настрої – навіщо добре працювати, якщо краще нічого не робити і отримати дотацію з державного бюджету за рахунок інших. Така система діяла до 2014 року, коли 96,3% місцевих бюджетів були дотаційними (див рис. 1). Завдяки реформі ситуацію вдалося змінити – місцеві бюджети почали демонструвати щорічне зростання. Не хочеться повертатися в минуле…
Залишається сподіватися, що компроміс буде знайдено і всі вищезазначені ризики для місцевого самоврядування буде знято в держбюджеті-2018.
За материалами АМУ
