ЯК ФІНАНСУВАТИ ВИЩУ ОСВІТУ, ЯКЩО ГРОШЕЙ НЕМАЄ?

Нещодавно було внесено зміни до Бюджетного кодексу України. Тому набуло актуальності питання створення нової моделі фінансування, яка б дозволила найбільш ефективно використовувати дуже обмежені бюджетні кошти.

Про особливості фінансування вищої освіти в таких умовах розмірковує головний експерт групи «Освіта» Реанімаційного пакету реформ Володимир Бахрушин.

Нещодавно було внесено зміни до Бюджетного кодексу України, які передбачають, що «обсяг видатків державного бюджету на вищу освіту розподіляється між вищими навчальними закладами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

  • кількість здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями та спеціальностями і співвідношення вартості освітніх послуг;
  • рівень результатів зовнішнього незалежного оцінювання вступників;
  • показники якості освітньої і наукової діяльності вищого навчального закладу».

Одночасно у п. 7 ч. 1 статті 87 Бюджетного кодексу зберігається норма, що до видатків, які здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на «вищу освіту (на оплату послуг з підготовки фахівців, наукових та науково-педагогічних кадрів на умовах державного замовлення у вищих навчальних закладах III-IV рівнів акредитації (університетах, академіях, інститутах) державної власності)». Норми про державне замовлення є також в законі України «Про вищу освіту» (статті 13, 14, 71 – 73 та ін.).

Крім того існує окремий закон України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів». Є всі підстави вважати, що на практиці ключовою буде нова норма Бюджетного кодексу, який має вищу юридичну силу і є профільним з питань використання бюджетних коштів. Більш того, є норма ст. 95 Конституції України, відповідно до якої «виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків». Тому набуло актуальності питання створення нової моделі фінансування, яка б дозволила найбільш ефективно використовувати дуже обмежені бюджетні кошти.

Я вже наводив раніше порівняльні дані стосовно бюджетного фінансування вищої освіти в Україні та інших країнах. Ситуація поки не змінилася. За обсягом фінансування у розрахунку на одного студента Україна, як і раніше, істотно відстає від США та більшості європейських країн.

Разом з тим, наявні статистичні дані свідчать, що собівартість навчання для різних спеціальностей в межах одного університету та для різних університетів в межах однієї спеціальності може відрізнятися в 1,5 – 2 рази, а іноді й сильніше. Для багатьох університетів вартість навчання за кошти фізичних і юридичних осіб суттєво менша за обсяг бюджетного фінансування студентів, що навчаються разом з ними за кошти державного замовлення. Якщо середній обсяг бюджетного фінансування у розрахунку на студента перебуває в межах 25 – 30 тис. грн. та рік, то вартість навчання контрактників в більшості випадків коливається в межах 10 – 15 тис. грн. Нерідко він буває меншим за ці значення і лише в окремих випадках перевищує 20 тис. грн. Тому є підстави говорити не тільки про брак бюджетних коштів, але і про необґрунтоване встановлення вартості навчання.

Справедливості заради варто зазначити, що занижена вартість навчання не завжди є економічно необґрунтованою. Собівартість навчання складається з постійних і змінних витрат. При цьому характер залежності змінних витрат від кількості студентів є доволі складним. При певних значеннях останньої вони змінюються стрибком через необхідність створення нових навчальних груп та потоків. В інших випадках приріст собівартості із збільшенням кількості студентів є доволі повільним. Через це прийом контрактників за будь-якою вартістю іноді означає певні додаткові доходи без істотного збільшення витрат університету. Зазвичай це ситуація, коли студентів-контрактників значно менше, ніж бюджетників. Але є й інші випадки, коли в групі переважають контрактники, і низька вартість фактично компенсується дофінансуванням їх навчання за рахунок бюджетних коштів.

Серйозною проблемою останнього часу є збільшення кількості малих груп у закладах вищої освіти Спроби вирішувати її за допомогою закриття «непопулярних» спеціальностей – це найкоротший шлях до загибелі університету. На цьому шляху з кожним роком доведеться закривати все більше і більше спеціальностей, поки раптом не виявиться, що скорочувати вже немає чого. Інший шлях – це об’єднання малих груп на загальні дисципліни, надання студентам реального права на вибір навчальних дисциплін, використання дистанційних технологій, можливостей неформальної освіти, академічної мобільності студентів, дуальної форми навчання. При цьому загальні, а частково й вибіркові дисципліни можуть бути спрямовані на формування загальних компетентностей, загальнонаукову чи загальноінженерну підготовку. А формування спеціальних компетентностей може здійснюватися через залучення студентів до науково-дослідних і прикладних проектів, виконання навчальних проектів, практики та інші форми активного навчання. Втім, і на цьому шляху є багато складних проблем, способи вирішення яких ще треба відпрацьовувати. Не дуже сприяє його обранню чинна нормативна база з надмірно високою кількістю спеціальностей, кожна з яких має свої стандарти освіти, вимоги до ліцензування й акредитації тощо. Важливими перепонами для реалізації такого сценарію є обґрунтовані побоювання викладачів щодо можливості скорочення штатів, а також звичка до традиційних моделей організації освітнього процесу.

При розробці нової моделі фінансування треба враховувати існуючі обмеження як загального обсягу бюджетних коштів, так і їх розподілу між регіонами та галузями, необхідність утримання матеріально-технічної бази, що є державною власністю, необхідність виконання зобов’язань, які держава раніше взяла на себе, тощо.

У світі відомі різні успішні підходи до моделей розподілу бюджетного фінансування. Зокрема, це укладання угоди між університетом та Урядом, за якою Уряд надає певне фінансування, а університет бере на себе певні зобов’язання стосовно результатів освітньої та наукової діяльності. Ще один варіант, що передбачав часткове фінансування закладів вищої освіти за результатами їх діяльності, а решти – за фондами, які розподілялися за іншими правилами, містив попередній проект МОН, який широко обговорювався у 2016 р. За цим варіантом загальний обсяг фінансування закладу вищої мав складатися з:

  • базового (блочного) фінансування, що забезпечує підготовку здобувачів вищої освіти усіх рівнів та ступенів;
  • соціального фонду;
  • фонду капітальних видатків;
  • фонду державної цільової підтримки.

При цьому, обсяг базового фінансування мав розраховуватися за формулою, яка б враховувала ключові параметри витрат, успішності та функціонування ВНЗ та розмір базового фінансування за попередній період. Тобто була б близькою до нових норм Бюджетного кодексу.

Але загалом прийняті нові норми є ближчими до іншої поширеної моделі, яка застосовується в багатьох європейських країнах і США. Вона передбачає, що загальний обсяг фінансування розподіляється за декількома групами. Перша група, частка якої зазвичай коливається в межах 60 – 80% базується на так званих input-показниках. Вони характеризують об’єктивно зумовлені витрати через кількість студентів, які навчаються за програмами різного рівня, площу та деякі інші характеристики, які напряму не пов’язані з результатами діяльності. Іноді замість input-показників беруть відповідний відсоток від витрат попереднього періоду. Друга група, частка якої може перебувати в межах 10 – 30%, характеризує output-показники, які відображають результативність і якість освітньої та наукової діяльності університету. Часто виокремлюють ще одну групу – фінансування за проектами, яке, на відміну від попередніх груп, розподіляється не за формулою, а на конкурсній основі. Її частка зазвичай не перевищує 5 – 15%. А іноді таке фінансування взагалі не передбачається.

Відповідно до рейтингу, що складений за опитуваннями керівників закладів вищої освіти, які представляли 21 національну систему, до найважливіших показників і факторів (у порядку зниження рейтингу), які треба враховувати у формулі фінансування, належать:

  • кількість студентів бакалаврських програм;
  • кількість студентів магістерських програм;
  • кількість присуджених степенів доктора філософії;
  • обсяг міжнародного фінансування чи фінансування від ЄС;
  • обсяг зовнішнього фінансування;
  • кількість присуджених степенів магістра;
  • оцінки дослідницької роботи;
  • кількість присуджених степенів бакалавра;
  • кількість кредитів ЄКТС;
  • кількість здобувачів програм підготовки докторів філософії;
  • кількість співробітників;
  • дослідницькі контракти;
  • міжнародні студенти;
  • кількість дисертацій доктора філософії;
  • наукова активність;
  • успішні заявки на патенти;
  • індикатори різноманітності;
  • міжнародні співробітники;
  • рівень зайнятості випускників;
  • площа приміщень;
  • співпраця з місцевою громадою;
  • подання заявок на патенти;
  • національні рейтинги;
  • міжнародні рейтинги.

Зрозуміло, що не всі ці показники можуть використовуватися одночасно, оскільки частково дублюють один одного. Зокрема, це стосується показників, що відображають кількість здобувачів освіти і кількість присуджених освітніх/наукових степенів. Крім того, деякі з них у наших реальних умовах можуть бути легко фальсифіковані чи будуть стимулювати імітацію діяльності чи зниження якості, а не її підвищення. Приміром, ті самі присуджені степені, заявки на патенти та деякі інші.

Разом з тим, є і серйозна критика такого підходу. Зокрема, Н. Хіллман зазначає, що моделі фінансування, які базуються на показниках результативності добре працюють у відносно простих ситуаціях, коли цілі однозначно задані і результати легко вимірюються. У той же час, вища освіта, на його думку, є більш складною системою і не може бути оцінена, наприклад, через кількість випускників. З цим важко не погодитися. Але сучасні моделі фінансування за результатами і не передбачають оцінювання за якимось єдиним показником. Вони належать до поширених при оцінюванні складних, зокрема і освітніх, систем моделей багатовимірного оцінювання. Основні проблеми їх застосування полягають не у спрощеності, а у доведенні відповідності поставленим цілям і надійності використовуваних первинних даних.

Пропонований у Бюджетному кодексі механізм фінансування загалом відповідає розглянутій вище моделі. Зокрема, кількість здобувачів вищої освіти за освітньо-кваліфікаційними рівнями і спеціальностями та співвідношення вартості освітніх послуг можна розглядати, як input-показники. Щоправда, в останньому випадку коректніше було б говорити про співвідношення не вартості, а собівартості. Втім, цю норму можна трактувати інакше і розглядати вартість навчання для студентів, що навчаються за кошти фізичних та юридичних осіб, як один з показників якості. В умовах істотного недофінансування вищої освіти стимулювання встановлення адекватних цін є одним з болючих питань. Органи управління не мають повноважень встановлювати вартість навчання. Тим більше, що собівартість є істотно різною для різних закладів.

Разом з тим, за існуючих умов важко надати прийнятну для суспільства відповідь на запитання: «якщо встановлюваної університетами вартості вистачає для забезпечення якісної вищої освіти, то чому держава має платити більше»?

Стимулювання закладів вищої освіти до встановлення більш адекватних розмірів оплати за навчання через її врахування у формулі розподілу бюджетних коштів може бути одним з ефективних і прийнятних для всіх механізмів її регулювання.

Відповідно до прийнятої моделі, на мою думку, формула фінансування могла б включати три групи показників.

1. Витратні (input) показники, вага яких має дорівнювати 75 – 80% від загального обсягу фінансування вищої освіти. До них можна зарахувати, насамперед, кількість студентів, які здобувають вищу освіту за кошти державного бюджету у розрізі рівнів вищої освіти та спеціальностей. Ці витрати держава може регулювати встановленням мінімального обсягу фінансування у розрахунку на одного студента, підвищувальних коефіцієнтів для окремих спеціальностей (груп спеціальностей, галузей знань) та магістерського і докторського рівнів вищої освіти, а також загальної кількості місць, що фінансуватимуться за кошти державного бюджету у розрізі спеціальностей (галузей знань) та рівнів вищої освіти. При цьому розподіл кількості бюджетних місць між закладами вищої освіти може здійснюватися за механізмом широкого конкурсу.

Додатково до цієї групи можна включити доданок, який враховує комунальні витрати попереднього періоду з урахуванням нормативів витрат, індексу цін та зміни частки здобувачів освіти, що навчаються за кошти державного бюджету. Цей доданок також міг би враховувати інші постійні (тобто такі, що не залежать від кількості студентів) витрати закладу вищої освіти.

2. Показники результативності та якості (output), вага яких може дорівнювати 10 – 15% від загального обсягу фінансування вищої освіти. Найпростіше рішення на сьогодні могло б полягати в тому, щоб взяти за основу показники, які вже пройшли апробацію при розподілі державного замовлення до магістратури в 2018 р. Але деякі з них піддавалися критиці через недостатню достовірність даних, неоднозначність їх інтерпретації тощо. Приміром, кількість університетів, що потрапили до провідних світових рейтингів ARWU, QS, THE, за даними університетів виявилася істотно більшою, ніж за даними розробників цих рейтингів. Звісно, що такі помилки легко виправити, але можна припустити, що в інформації, яку перевірити складніше, помилок чи свідомих викривлень було не менше. Тому актуальним є питання використання даних, які не потребують надання інформації закладами вищої освіти, або даних, що можуть бути відносно швидко і легко перевірені за іншими джерелами інформації.

Такими показниками можуть бути індикатори якості прийому на програми освітнього рівня бакалавр (магістр в галузях знань охорона здоров’я, право). Найпростішими з них є:

  • а) середній конкурсний бал;
  • б) медіанний бал;
  • в) співвідношення кількості абітурієнтів, конкурсний бал яких перевищує 170-175, і кількості абітурієнтів, конкурсний бал яких є меншим, ніж 125-130.

Ці величини можуть бути легко розраховані за даними системи «Конкурс». При цьому показники якості набору бажано розраховувати за всіма зарахованими на навчання абітурієнтами незалежно від джерел фінансування, але без урахування абітурієнтів, які були зараховані за квотами, та абітурієнтів, що складали вступні випробування у закладі вищої освіти.

Недоліком всіх зазначених показників є те, що вони стимулюватимуть університети відмовлятися від прийому на інженерні, природничі, педагогічні та деякі інші «непопулярні» спеціальності, де традиційно бали зарахованих абітурієнтів є значно меншими за середній рівень. Середній бал, крім того, для багатьох закладів вищої освіти буде неінформативним показником через високу асиметрію розподілу конкурсних балів зарахованих абітурієнтів, що видно з рисунку (середній бал позначений пунктирною лінією).

Цих недоліків позбавлений інший можливий показник – відношення кількості абітурієнтів, що потрапили до 25-30% кращих серед зарахованих на відповідні спеціальності (галузі знань), до кількості абітурієнтів, які опинилися серед 25-30% гірших зарахованих на ці спеціальності абітурієнтів. Його можна легко нормувати так, щоб він набував значень у заданому діапазоні, наприклад, від нуля до одиниці, а необхідні для розрахунку дані можуть бути імпортовані з системи «Конкурс».

Як показники якості освітньої і наукової діяльності можна взяти індикатори, що характеризують вартість навчання за кошти фізичних і юридичних осіб, частки магістрантів і аспірантів у загальній кількості студентів, частку викладачів, що мають 5 і більше публікацій проіндексованих у наукометричних базах Scopus та WoS, потрапляння закладу вищої освіти до провідних світових університетських рейтингів (ARWU, QS, THE), а також інші показники, які використовувалися у 2017 р. для розподілу державного замовлення на підготовку магістрів. Всі ці показники теж можна нормувати так, щоб вони набували значень у зручному для застосування у формулі діапазоні. Всі вони легко перевіряються за відкритими даними чи можуть бути взяті з незалежних від закладів вищої освіти джерел.

3. Третя група може бути сформована для фінансування, що розподіляється на конкурсній основі для виконання конкретних проектів, – створення і впровадження нових технологій, забезпечення енергоефективності, оновлення лабораторної бази тощо. Її обсяг може дорівнювати 5 – 10% від загального фінансування вищої освіти.

Підсумовуючи, зазначу, що ми вже не вперше маємо проблеми через неузгодженість законодавства і реформ у різних сферах. Поки освітяни два роки обговорювали різні моделі зміни механізмів фінансування, фінансисти наполягли на прийнятті рішення, яке не узгоджено з іншими нормами і принаймні на першому етапі буде гіршим за кожний з основних варіантів, що обговорювалися.

На сьогодні ми не тільки не маємо узгодженого між всіма ключовими стейкхолдерами набору показників. Ми не маємо навіть і спільного розуміння цілей. Без цього формула, яка за своєю сутністю є математичною моделлю цієї сукупності цілей, очевидно, не може ефективно сприяти їх досягненню. Тому дискусії щодо механізмів фінансування будуть продовжуватися. Тим не менш, можна очікувати, що дискусії стануть більш конструктивними і невдовзі призведуть до створення дійсно ефективного механізму бюджетного фінансування, що буде сприяти розвитку вищої освіти.

Володимир Бахрушин, головний експерт групи «Освіта» Реанімаційного пакету реформ, оригінал на сайті Освітня політика.

Напишіть відгук