РЕФОРМА, ЩО «ЗШИВАЄ» УКРАЇНУ

0
188
views

Процес децентралізації в Україні відзначився адміністративно-територіальною реформою у 2014 році – тоді було сформовано законодавчі засади створення об’єднаних територіальних громад (ОТГ). І вже у 2015 році на мапі України з’явилися 159 ОТГ. На якому етапі зараз процес децентралізації? Що буде з межами районів та областей? Коли зникнуть райдержадміністрації? Про це та інше розповів законодавець децентралізації, директор з питань науки та розвитку громадської організації «Інститут громадянського суспільства» Анатолій Ткачук під час тренінгу в рамках Програми USAID DOBRE «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE).

Децентралізація по-українськи: сьогодення в цифрах

Кількість громад щороку збільшувалася практично удвічі. На початок 2019-го створено вже 874 об’єднані громади. В цей час на рішення ЦВК щодо призначення перших виборів очікують 69 громад, включаючи 45 ОТГ, де вибори не було проведено через запровадження воєнного стану. Наразі в Україні 18 районів стовідсотково покриті об’єднаними громадами, у 145 районах цей показник коливається на рівні 50-99 відсотків, у 203 районах – в межах 1-49 відсотків. 25 районів знаходяться на території окупованого Криму, Донецької та Луганської областей. Жодної об’єднаної територіальної громади не створено у 99 районах, і найбільше у Харківській – 15 районів, Київській, Кіровоградській, Одеській областях – по 11 районів.

Ще минулоріч територіальні громади приєдналися до 24 міст обласного значення. У 2015 році кількість українців, що увійшли до складів об’єднаних громад, становила півтора мільйона осіб. В 2019-му кількість жителів ОТГ – понад 9 мільйонів людей. Територія, на якій порядкують ОТГ, зросла за чотири роки від 36,9 тисячі до 209,6 тисячі квадратних метрів.

Чому в країні обрали саме децентралізаційний процес, а не, наприклад, федерацію? Чи змінять межі областей? Про це ми розпитали Анатолія Ткачука, який ще у 1990 році був обраний народним депутатом України першого скликання, членом комісії з питань суверенітету, міждержавних та міжнаціональних відносин. В 2005-2008 роках був радником Президента України, керівником Головної служби регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України. В 2008-10 роках був заступником міністра регіонального розвитку та будівництва України. Заслуженого юриста України Анатолія Ткачука називають «батьком» децентралізації. Тож відповіді на вищезазначені запитання – далі в прямій мові Анатолія Ткачука.

Децентралізація – новітня реформа?

– Перший проект закону про адміністративно-територіальну реформу України я написав у 1993 році. Нещодавно парламент пробував голосувати за Закон «Про засади адміністративно-територіального устрою». В цій редакції він був написаний, починаючи з 2009-го, і після було внесено купу різноманітних редакцій до 2018 року. Тобто стільки часу пройшло, а у Верховній Раді досі думають, чи треба ухвалювати його. На місцях думають, чи великі райони – то добре чи погано. Тобто поки ідея не оволоділа масами, вона не втілиться.

Укрупнення районів: історичний аспект та вимоги сучасності

– Неминуче створення нових великих районів або створення нових великих повітів. Не залишаться оті маленькі райони в такому вигляді, в якому вони є. Тому що це алогічно.

Ще до початку децентралізації ключовою адміністративно-територіальною одиницею був район. Через район розподілялися ресурси по громадах. Тепер створюються об’єднані територіальні громади, які отримують пряме фінансування з державного бюджету і з місцевих податків. Постає логічне питання: навіщо ось цей проміжний рівень – район? Якщо у громаді збираються податки, у громаді діє Центр надання адміністративних послуг? Громада має достатньо повноважень, щоб 90 відсотків всіх потреб людини забезпечились на рівні громади.

Відтак для такого району місця вже нема. Але є державні органи, які займаються важливими речами: суди, прокуратура, податкова служба і решта. Ось в першу чергу для розміщення таких державних структур створюється другий рівень управління, який називається район, повіт, дістрікт – в кожній країні по-своєму. В Україні буде так само.

Кількість районів в Україні за радянський період варіювалася дуже широко. Найбільше в нас було 960 районів, найменше – 250 районів. Тобто це нестабільний рівень. Наприклад, якщо сільрада, комуна, община, волость формувалася по суті на церковному приході, то район створювався відповідно до потреб держави: треба загнати по-максимуму в колгосп – подрібнили райони, розділили. Не треба вже колгосп – їх збільшили. Після війни треба було боротися з націоналістами – знову збільшили кількість. Побороли націоналістів – скоротили. Свого часу природним було формування волостей. Тому про райони не треба довго говорити, вони є проміжними. Ключовими є громада і область. Тому що основні повноваження реалізуються в громадах, а область має стратегічний характер, адже повинна працювати на розвиток всієї території і для цього в Україні створена нормальна законодавча база.

Сьогодні Україна є однією з найбільш децентралізованих держав Європи. Понад 15 відсотків ВВП країни перерозподіляється через місцевий бюджет. Кращий за український показник є лише в країнах Північної Європи – Данії, Швеції, Норвегії і Фінляндії. Ми за показником бюджетної децентралізації уже обігнали Польщу і Німеччину.

Роль районних держадміністрацій на перехідному етапі

– Формально райдержадміністрації існують на сьогодні, ті ж самі функції залишилися. А по факту їхні повноваження суттєво звузилися. Тому що тепер ті повноваження, які вони реалізовували від імені районної влади, здійснюються відповідно об’єднаними громадами в цьому районі. Тому для РДА по суті залишаються природні державні повноваження: мобілізаційна робота, нагляд за дотриманням законності, і ще вони намагаються збалансувати мережу бюджетних установ у частині району, яка ще не об’єдналася.

І це дуже погано, що в нас досі залишаються такі частинки необ’єднаної України. Якщо подивимось на державну мапу, то побачимо, що у нас є новітня Україна – 70 відсотків населення та 40 відсотків територій. Є архаїчна, не децентралізована, де залишається третина населення, але 60 відсотків територій.

Район складається з громад. В нашій концепції прописано, що громади можуть об’єднуватися без урахування меж районів (в Кіровоградській області Помічнянська ОТГ, наприклад, об’єднала громади з Добровеличківського та Новоукраїнського районів. – Авт.). Рівень району – це те, що стосується не скільки населення, а скільки роботи чиновників. На рівні району мають вирішуватися координаційні дії, як то транспортне сполучення між громадами, координація з різними державними органами: прокуратура, податкова тощо.

Район має бути досить великим, щоб функціонувати. Адже функція району – координація між громадами його території. Якщо дві громади, то яка тут координація? Тут не потрібен цілий орган, щоб домовитись. Тому потрібно достатньо громад в районі, щоб розмістити виконавчі органи.

За підрахунками, утримання районної держадміністрації чисельністю до 100 людей коштує 6 мільйонів щорічно. Апарат районної ради обходиться від одного мільйона 200 тисяч до мільйона 800 тисяч. Це вартість водогону для одного села. Громадам також не вистачає кваліфікованих кадрів, які могли б перейти з районного рівня.

Межі областей ніхто чіпати не буде. Адже вони на мапі України відповідають європейським стандартам з точки зору регіонального планування. Повноваження області – це в першу чергу планування розвитку територій.

Чому не федералізація?

Концепція щодо реформи децентралізації була ухвалена 1 квітня 2014 року, вже після окупації Росією Криму та захоплення частини території Донбасу. У 2013-2014 роках Кремль знову почав говорити про ідею федералізації України, яку пробував запустити для розколу країни ще у 2005 році. Федералізація – це коли регіони отримують квазідержавні повноваження, право нормативного регулювання різних сфер суспільного життя. Це приведе до розпаду. Ми обрали децентралізацію – передачу повноважень громадам та укріплення прямих зв’язків з державою.

Яка кремлівська модель влади і яка була раніше в Україні? Це коли є державний центр: там Москва, у нас – Київ. Є державна вертикаль, яка здається нібито дуже міцною. Тому що тут президент усіх призначає. І розподіл державних ресурсів відбувається так: пішли на область, з області в район, з району – в село, що там залишилося. Тобто один потічок обрізав, і от тобі вже є сепаратистська територія.

Наша модель зовсім інша, у нас є багато громад. Буде десь там приблизно півтори тисячі, які всі напряму виходять на державу, на Україну. Тобто ми отримуємо багато-багато шнурочків. Таким чином наша реформа по суті «зшиває» Україну в одне ціле. Мало того, на горизонтальному рівні ми отримуємо багато зв’язків між громадами в режимі кооперації відповідно до закону про співробітництво територіальних громад.

При посиленні громад фізична доступність центру району/повіту не є принциповим питанням, адже довідки, реєстрації, інші адміністративні та публічні послуги, за якими раніше потрібно було «їхати до району», надаються людям в громадах. Ця адміністративно-територіальна одиниця стане базовим рівнем функціонування урядника – представника держави, який здійснюватиме контроль за дотриманням Конституції та законів органами місцевого самоврядування. В законопроекті змін до Конституції, який був проголосований в першому читанні, але не був прийнятий, пропонувалось, щоб ця посадова особа називалась префект.

При будь-яких варіантах децентралізації держава має мати свої контролюючі органи, які дивляться, чи правильно виконуються повноваження, які вже належать органам місцевого самоврядування. Все нове має називатися по-новому, щоб не плутати в голові, що це за район. Нові «великі райони» дуже добре лягають в систему повітів, які колись існували, бо вони існували природно.

Ми провели величезну роботу в Україні: запустили процес децентралізації, і зараз маємо більше 800 громад із 1360 запроектованих, і завдяки цьому отримали значне збільшення бюджетних ресурсів.

Таким чином, перед новим президентом постає ряд нагальних питань у реформуванні не тільки антикорупційних органів і оборонної сфери, а також впровадження змін за іншими напрямками. Зупинення реформи децентралізації в Україні може призвести до ослаблення всієї держави.

Ірина ТРЕБУНСЬКИХ

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here