Зміни адміністративного та територіального устрою України, які ми звикли спрощено, хоча й не дуже відповідно, йменувати децентралізацією, переходять до фінальної стадії. І процес цей незворотній, тож система місцевої влади у нашій державі вже ніколи не буде такою, як раніше.
І хоча основні зміни у цій царині вже відбулися, залишилось чимало питань, які вимагають, принаймні, прийняття відповідних законодавчих норм чи хоча б докладних роз’яснень. Тим більше, що одна з головних за усі роки незалежності реформ фінішує одночасно із запровадженням нової вітчизняної виборчої системи.
Тож, аби розповісти читачам про усі особливості адміністративних і територіальних перетворень, 16 представників регіональних засобів масової інформації з Дніпропетровської, Кіровоградської, Чернігівської та Харківської областей взяли участь у тренінгу та престурі «Децентралізація: нові громади і райони. Місцеві вибори 2020: нова територіальна основа», який організував у Києві Український кризовий медіа-центр в рамках Програми USAID DOBRE.
Зокрема, свої питання про новий адміністративно-територіальний устрій, формування нових районів, повноваження місцевих державних адміністрацій та територіальних органів центральних органів виконавчої влади вони адресували голові правління Центру політико-правових реформ Ігорю Коліушку. Передусім він пояснив: децентралізація – це суто мета реформи, самі ж перетворення насправді формулюються як «реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади».
Експерт наголосив: існує низка проблем, які потрібно вирішити для того, щоб реформа була остаточно завершена. Це, зокрема, корекція норм щодо адміністративно-територіального устрою України (громада-повіт-регіон), ліквідація місцевих державних адміністрацій, запровадження префектів чи урядників.
Він же окреслив завдання та наслідки реформування. Серед завдань: створити на базовому рівні громади, спроможні виконувати всі децентралізовані повноваження (замість 11 520 міст, селищ і сільських рад створити 1200-1500 громад), ліквідувати непотрібні дрібні райони з населенням від 7 до 180 тис. і створити новий субрегіональний рівень – повіти з населенням від 150 тис. – для функціонування державної влади.
Щодо ситуації з районами, то, за інформацією Ігоря Коліушка, райдержадміністрації припиняють своє існування з 1 січня 2021 року.
Ігор Коліушко окремо наголосив: регіони (АРК та області) не підлягають реформуванню на цьому етапі, тож ані їхня кількість, ані кордони не зміняться. Адже для цього мають бути внесені зміни до Конституції. Принциповий момент: внаслідок змін обласні ради отримають власні виконкоми (а замість ОДА будуть префектури), але очолювати раду та виконком не має одна й та ж людина, аби запобігти зайвій концентрації влади в руках одного посадовця.
«Децентралізація прискорює прийняття управлінських рішень, наближає центри прийняття рішень до громадян, де на владу легше вплинути. Європейські країни давно пішли шляхом децентралізації. Для України втілена реформа та зміни адміністративно-територіального устрою – це успіх!» – переконаний Ігор Коліушко
У рамках престуру представники регіональних видань зустрілися з народним депутатом України Віталієм Безгіним в Комітеті з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.
Експерт переконаний: в нових умовах, позбавлені повноважень та фінансування (грошима розпоряджатимуться громади), районні ради фактично працюватимуть «британськими королевами», «доки не помруть або не самороспустяться».
Нардеп, до речі, розповів про власну позицію щодо перспектив перейменування Кіровоградщини. За його словами, наразі немає єдиного переконання про те, щоб перелік назв областей й надалі фігурував у головному законі України, тож це питання не обов’язково буде й у подальшому прив’язане до змісту Конституції. Щодо, власне, назви, то пан Безгін, як виявилось, є прихильником найменування Центральноукраїнська.
Директор директорату з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Міністерства розвитку громад і територій України Сергій Шаршов детально розповів про особливості реорганізації громад і районів, розмежуванняповноважень районних та обласних рад і фінансове забезпеченняорганів місцевого самоврядування та виконавчої влади.
Експерт наголосив, що в Україні вже сформували нову територіальну основу. Є новий базовий і субрегіональний районний рівні. До 25 жовтня важливо проголосувати закон №3651, щоб нормально працювали територіальні громади та райони.
«З 1 січня 2021 року розпочинається бюджетний рік. Потрібно до грудня 2020 року прийняти зміни до законів, які стосуються діяльності та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування і державної влади, та відповідно до Податкового кодексу», – сказав Сергій Шаршов.
Експерт перерахував концептуальні засади змін до Бюжетного та Податкового кодексу України. Що стосується бюджету, то потрібно:
- Зі структури місцевих бюджетів виключити такий суб’єкт як «ОТГ».
- Бюджетами місцевого самоврядування визначити бюджети міських, селищних, сільських територіальних громад.
- Сільські, селищні, міські територіальні громади мають бути рівними за своїм статусом і мати однакові повноваження та ресурси.
- Розмежувати: видатки сільських, селищних, міських, районних та обласних бюджетів на власні і делеговані; дохідні та видаткові повноваження між ОМС та ОВВ за принципом субсидіарності.
- Скасувати спрямування надходжень від ПДФО до районних бюджетів та виключити районний рівень з системи горизонтального вирівнювання податкоспроможності.
- Виключити з БКУ поняття «зведений бюджет району» і цим підсилити самостійність бюджетів місцевого самоврядування.
- Частину плати за надання деяких адміністративних послуг, що отримуються через ЦНАП, спрямовувати до місцевих бюджетів за місцем надання цих послуг.
- Продовжити перехідний період зарахування акцизного податку з виробленого та ввезеного на митну територію України пального до загального фонду бюджетів місцевого самоврядування.
У податковій царині пропонується:
- зарахування ПДФО за місцем розташування відокремлених підрозділів юридичних осіб;
- спрощення регуляторної процедури для ОМС при встановлення місцевих податків і зборів;
- розширення повноважень ОМС стосовно адміністрування (справляння) місцевих податків і зборів, що надходять до місцевих бюджетів;
- скасування пільг щодо плати за землю за земельні ділянки, надані гірничодобувним підприємствам;
- відновлення індексації нормативно-грошової оцінки землі.
Ці кроки необхідні для врегулювання функцій та компетенції органів місцевого самоврядування, переконаний експерт. Маємо ліквідувати низку ситуацій, коли, до прикладу, зараз голови РДА несуть максимальну відповідальність за розвиток району, фактично не впливаючи на діяльність територіальних підрозділів органів виконавчої влади або не маючи контактів з їх міжрайонними об’єднаннями та утвореннями (прокуратура, юстиція, Держпраці тощо). Або проблему квазісамоврядування, коли районні та області ради не мають права створювати виконкоми (у разі їх створення райдержадміністрації не потрібні взагалі).
Про особливості місцевих виборів 2020, принципи формування виборчих округів, структуру виборчого бюлетеню, алгоритм розрахунку виборчої квоти та визначення переможців, а також про права журналістів під час виборчої кампанії говорила голова правління Громадянської мережі «ОПОРА» Ольга Айвазовська.
Ольга Айвазовська впевнена: оскільки нинішні місцеві вибори завершать процес децентралізації, який триває уже 5 років і саме завдяки децентралізації більшість податків залишатиметься на місцях, ціна мандату депутата міської чи обласної ради суттєво зростає.
На відміну від районів, хоча українцям доведеться обирати майже 120 районних рад попри те, що за задумом децентралізація мала би ліквідувати цю ланку адміністративно-територіального устрою взагалі.
Та оскільки парламентом досі не внесено необхідних для їхньої ліквідації зміни до Конституції, райони, хай навіть і укрупнені – близько 138 замість 490. Нові райради не матимуть жодних повноважень, каже Ольга Айвазовська: “Немає норми закону, яка регулює, що вони робитимуть і – найголовніше – звідки вони братимуть ресурси для своєї роботи. Якщо ми розуміємо, як наповнюється бюджет міста, села, селища і обласної ради, яка є спільним представництвом територіальних громад, то районна рада як рівень – це недозавершена реформа децентралізації”.
Пані Ольга передбачає: райради в Україні можуть зникнути ще до завершення їхньої каденції. Тож нині увага виборам до районних рад з боку партій приділяється найменша, і конкуренція там – найнижча…
Ще одна особливість місцевих виборів-2020: вони стануть першими в українській історії, коли списки кандидатів, які виставляють партії, не є остаточними, тобто “відкриті”. Тож кандидатки і кандидати за підсумками виборів можуть виявитися на іншому місці в списку, ніж його затвердила партія. Виборці зможуть допомогти їм “посунутися” вгору, зазначивши в бюлетені порядковий номер у списку того, кого вони підтримують.
Прогресивним нововведенням на місцевих виборах-2020 є і гендерна квота, згідно з якою двоє кандидатів першої п’ятірки партій на будь-якому рівні – громади, району чи області – мають бути іншої статі, ніж решта. Таким чином, у кожній п’ятірці буде дві чи навіть три жінки. “Це перші вибори за 30 років незалежності, коли жінки отримали приблизно однакові з чоловіками можливості доступу до місцевої політики”, – каже Ольга Айвазовська. Хоча експертка згодна: на певному етапі, коли увагу до гендерної складової буде послаблено, кандидатки можуть тим чи іншим способом вийти зі списків, поступаючись місцем важкій чоловічій артилерії…
Що стосується, власне, організаційних моментів, то експертка наголосила на кількох з них. А саме: особливостях заповнення бюлетенів та процедурі та термінах підрахунку голосів. Щодо першого, то пані Ольга наголошує: є дві опції, які треба заповнити: галочка або хрестик навпроти політичної партії і далі – від 5 до 12 кандидатів, які балотуються в конкретному виборчому окрузі. І серед цих кандидатів потрібно обрати одне прізвище і внести цифру, яка стоїть біля цього прізвища, в другий квадратик. І обов’язково – саме визначеним, індексним способом: «Ми проводили експеримент, і там зокрема деякі виборці думали, що треба підкреслити прізвище їхнього кандидата, або обвести його номер, а не вписати його індексним способом до спеціального квадратику. Сама логіка індексного вписування теж не всім зрозуміла, особливо молоді». За її словами, «варіантів креативу від виборця є багато: вписали номер кандидата, але не відзначили партію, відзначили партію одну, а номер кандидата зі списку іншої…»
Якщо говорити про те, коли варто чекати результатів підрахунку голосів, то, за словами Ольги Айвазовської, ДВК однозначно будуть рахувати довше – відкритість списків призводить до більш тривалого процесу підрахунку. І якщо члени комісій не будуть навчені, це буде набагато довше. Навіть – до середи після дня голосування, до того ж, за відсутності чітких критеріїв, які бюлетені дійсні, а які недійсні, то дискусія щодо одного бюлетеня може тривати годинами…
«Територіальні виборчі комісії будуть математично обраховувати виборчу квоту і рейтингувати кандидатів у списку. Я дуже сподіваюсь, що до цього будуть розроблені додаткові ІТ-інструменти. Хоча б не для того, щоб офіційні дані видавати, а для здійснення логічних перевірок.
Ця система, наскільки я знаю, розробляється за рахунок технічної підтримки міжнародних організацій. Логічна перевірка мінімізує втрати. Ви вносите дані в протокол – і бачите, де у вас помилка. Якщо будуть ІТ-інструменти, то тривалість цього процесу буде значно меншою, ніж за умов винятково людського фактору, але багато залежить і від цифрової грамотності членів комісій».
Довідково:
Програма USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) – це п’ятирічна програма, що виконується міжнародною організацією Глобал Ком’юнітіз (Global Communities) та фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). Програма спрямована на посилення місцевого самоврядування та створення кращих умов для розвитку ОТГ, підвищення рівня залученості громадян до прийняття рішень та забезпечення підзвітності та прозорості в громадському управлінні. До консорціуму виконавців програми DOBRE, на чолі з Global Communities, входять: Український кризовий медіа-центр; SocialBoost; Фонд розвитку місцевої демократії (FSLD/FRDL), Малопольська школа державного управління при Краківському університеті економіки (MSAP/UEK), Польща; Національний Демократичний Інститут (NDI).
Програма USAID DOBRE працює в 7 цільових областях: Дніпропетровській, Івано-Франківській, Харківській, Херсонській, Кіровоградській, Миколаївській та Тернопільській. Із червня 2020 Програма розпочала свою роботу ще в трьох областях: Запорізькій, Чернівецькій та Чернігівській.
