Нинішнього року в Україні було обрано нового президента, очікуються парламентські вибори. Чи вплине це на процес децентралізації, чи не «завернуть» реформу? Чи буде реформа добровільною чи стане примусовою?
За підтримки програми USAID DOBRE («Децентралізація приносить кращі результати та ефективність») ми зібрали думки і судження фахівців реформи. Це законодавець децентралізації, директор з питань науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства» Анатолій Ткачук, який ще в 1993 році готував перші законопроекти про адміністративно-територіальну реформу в Україні, менеджер децентралізаційної групи Реанімаційного пакета реформ Іван Лукеря та батько-теоретик реформи, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак.
Станом на 10 травня 2019 року майже 900 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) вже створено в Україні. З них в 66 територіальних громадах відбудуться перші місцеві вибори 30 червня, ще 25 очікують на рішення ЦВК.
Анатолій Ткачук:
– Залишена у спадок радянська архаїчна система адміністративно-територіального устрою та система управління була диспропорційною і нелогічною. Наприклад, найменша сільрада об’єднувала 74 жителів території, найбільша – 10 тисяч осіб. У той час як найменший район складався з 5200 осіб, найбільший вміщав 186 тисяч осіб. В окремих міськрадах у підпорядкуванні є інші міські, селищні та сільські ради. Це потрібно було змінювати.
Перший проект закону про адміністративно-територіальну реформу України я написав у 1993 році. Протягом 2008-2009 років новосформоване Міністерство регіонального розвитку та будівництва, коли міністром був Василь Куйбіда, заступником я, а директором департаменту – Юрій Ганущак, ми підготували, а уряд схвалив «Концепцію реформи місцевого самоврядування» за №900-р. Незважаючи на декларування президентом В.Януковичем підтримки децентралізації в Україні, урядом М.Азарова було скасовано розпорядження про схвалення концепції реформи і плану заходів з її реалізації. У 2014 році склалися унікальні умови, щоб реформа запрацювала: були вже готові концепція реформи і базові законопроекти, з’явився новий уряд, готовий до змін, і цих же змін прагнули всі українці.
– Позаминулого тижня парламент пробував голосувати за Закон «Про засади адміністративно-територіального устрою». В цій редакції він був написаний, починаючи з 2009 року, і після була купа різноманітних редакцій аж до 2018-го. Стільки часу минуло, але у Верховній Раді досі думають, чи треба ухвалювати його. На місцях думають: великі райони-то добре чи погано. Тобто поки ідея не оволоділа масами, вона не втілиться.
Сьогодні існує дві України: децентралізована та демократична, до якої відносяться понад 70 відсотків населення та майже 40 відсотків території, та друга – не децентралізована, архаїчна, де близько третини населення та 60 відсотків території. Обласні, районні держадміністрації та ради часто протистоять реформі, адже ресурси і обов’язки переходять з районного на місцевий рівень. Сьогодні ОТГ перейшли із фази утворення, притирання та освоєння коштів субвенції на формування інфраструктури до фази планування свого розвитку, пошуку інвестицій та створення комфортного та безпечного проживання своїх жителів у громаді. В Україні різні території живуть за різними можливостями для розвитку: є ОТГ, а є необ’єднані тергромади. Це провокує асиметрію розвитку. Україна має завершити процес утворення ОТГ по всій території держави та змінити районний поділ до виборів місцевих рад у 2020 році.
В 2019-20 роках Україна потрапляє в електоральний цикл, що загрожує стабільності. Тому першочерговими завданнями для завершення реформи є проведення роботи з формування районного поділу та затвердження нового адміністративно-територіального устрою держави вже у 2019 році. Щоб у 2020-му провести вибори місцевих рад на новій територіальній основі.
Та при цьому ідея системи місцевих референдумів є шкідливою. Якщо ми виносимо будь-яке питання, яке має розглянути місцева рада, наприклад, про розподіл місцевого бюджету, – це внутрішній розрив у громаді. При цьому з урахуванням популізму може бути ухвалено будь-яке рішення, яке угробить громаду.
Іван Лукеря:
– Згідно з опитуванням Ради Європи, яке опублікували наприкінці 2018 року, реформа місцевого самоврядування вже перейшла із стадії «очікуваних» реформ у стадію «ті, що мають продовжуватися» в уявленні українців. Тобто 58 відсотків українців вважають, що цю реформу слід продовжити. Якщо у вибірку взяти лише населення об’єднаних громад, то половина з них зазначає, що вже відчувають зміни на краще.
Чи можна згорнути реформу? Адміністративно-територіальна реформа справді може бути не завершена. Тому що ключові ініціативи для завершення реформи полягають у законодавчій базі, тобто залежать від парламенту. Це або розв’язати уряду руки і дати йому право затвердити території громад, або нормально врегулювати, щоб це було за рішенням парламенту, яке має бути прийнятим. Але є проблема дострокових виборів. Це означає, що ті законопроекти, які були підтримані в першому читанні, «згоряють» і не є перехідними до парламенту нового скликання. Відповідно парламент нового скликання із серпня формуватиме коаліцію, вноситиме бюджетні зміни тощо – і так до осені 2020 року. Найпізніший термін ухвалення ключових законопроектів – до березня 2020-го. Тому є песимістичним прогноз щодо прийняття цих ключових законопроектів у парламенті.
Чи може реформа бути згорнута? Ні. Наприклад, в Дніпропетровській області в ОТГ і в містах обласного значення проживає 91 відсоток населення. В середньому по Україні – це майже 70 відсотків. Очевидно, що повернути назад чи згорнути реформу майже неможливо. Тим паче, що багато парламентських партій будуть опиратися на місцеве самоврядування і в своїх програмах матимуть пункти щодо реформи децентралізації. Є, щоправда, й проблема: в стратегічній перспективі, якщо реформа буде загальмовуватися, треба утримувати і децентралізовану, і недецентралізовану Україну.
Для того, щоб при створенні ОТГ район фінансово не «провисав», з’явилася додаткова дотація. Адже створюється громада – повноваження і ресурси переходять до ОТГ. А для того, щоб район підтримувати, Міністерство фінансів запустило додаткову дотацію. Ця дотація згодом почала розподілятися в ручному режимі, коли облдержадміністрації в межах області самостійно розподіляли її. І якщо це не зміниться, то ми повернемося у сфері фінансової децентралізації знову на рівень 2014 року. Тобто стратегічно непродовження реформи може призвести до згортання реформи.
Юрій Ганущак:
– Добрі та ще й вистраждані ідеї, народившись, не можуть просто так зникнути. Реформа децентралізації почалася не у 2014-му, а набагато раніше. Концепція реформи 2014 року встановила певні напрямки та віхи, і тепер будь-яка нова влада має визначити своє ставлення до них. Якщо цей документ новій владі не підходить, вона має сказати про це насамперед жителям об’єднаних громад, які вже відчули, що таке свобода прийняття рішень. Чесно кажучи, не думаю, що хтось зараз на це наважиться.
Середньостатистичний народний депутат хоче мати успіх при мінімумі ризиків. А реформа децентралізації – однозначно успішна, і жодному депутату немає сенсу заявляти, що децентралізація – це погано. Адже ось вони – нові дороги та школи. Так, для того, аби зайти до парламенту, використовуючи, приміром, протестні настрої, деякі особи та лояльні до них ЗМІ активно розповідали про «зубожіння», називаючи біле – чорним. Але вже у парламенті їм треба показати виборцям, що вони досягають успіху. І, власне, децентралізація є інструментом, за допомогою якого стовідсотково можна цього успіху досягти. Тому новий парламент невдовзі після початку своєї роботи, бажаючи показати себе кращим від попереднього, цілком може прийняти вистражданий Закон «Про засади адміністративно-територіального устрою», розблокувавши таким чином «проблему 2020». Отже, я у цьому відношенні оптиміст: переконаний, що у грудні матимемо цей закон.
Я не можу гарантувати, що новий парламент обов’язково пройметься ідеями децентралізації, але я можу передбачати, що він довго не протримається, якщо цього не відбудеться. Це ж стосується і нового президента.
Щодо місцевих референдумів. Керівники об’єднаних громад не бояться спілкуватися з людьми, бо це було обов’язковим елементом перемоги на місцевих виборах. Такі керівники активно вдаються до запровадження бюджетів участі, проведення громадських слухань, до співпраці з громадськими активістами тощо. Навряд чи цим керівникам ще й потрібні референдуми. До того ж я маю щодо референдумів певну пересторогу. Референдум потрібен лише слабкій місцевій раді, яка хоче уникнути відповідальності за те чи інше своє рішення.
А тим часом…
Під час ефіру радіо «НВ» прем’єр-міністр України Володимир Гройсман пояснив, що уряд України продовжить розпочаті реформи і плідно працюватиме у міжвиборчий період. Це стане запорукою збереження економічної стабільності і посилення позитивної динаміки розвитку держави.
– Реформа децентралізації. У старій системі відносин грошей на місцях не було. Звідси – погані лікарні, розвалені дороги. Ми почали це змінювати. Суть реформи, з якою я прийшов в уряд, в тому, аби дати людям нову якість послуг і нову якість життя. Плюс треба завершити реформу освіти, медицини, багато речей в економіці. Причому як завершити? Аби люди відчули зміни. Неможливо це залишати. Якщо не отримати результат – буде черговий розвал, – пояснив Володимир Гройсман.
Ірина ТРЕБУНСЬКИХ
